Полезные статьи

Организация проверки сообщений о преступлениях в рф

Прокурорский надзор за исполнением законов в отношении жилищно-хозяйственного комплекса

Неблагоприятное положение в сфере жилищно-коммунального хозяйства, связанное с неэффективностью управления жилым фондом, изношенностью основных фондов, необходимостью капитального ремонта жилья, является одной из самых острых социальных проблем в Российской Федерации.

Поэтому одним из приорететных направлений прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунального хозяйства обусловлена реальным состоянием законности для жизнеобеспечения населения страны в этой сфере, ее значимостью. Она определяется указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.09.03 № 7/1-1-991-2000 «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере», от 16.12.03 № 30/1-1-344-03 по вопросам надзора в сфере электро- и теплоснабжения. В соответствии с данными указаниями прокуроры субъектов Российской Федерации представляют в Генеральную прокуратуру РФ ежемесячно, ежеквартально оперативную информацию о состоянии законности в сфере ЖКХ. Она позволяет Генеральной прокуратуре РФ оценивать ее в мониторинговом режиме и оперативно принимать решения о приоритетах надзора по отдельным сферам, органам, обеспечивающим надлежащее функционирование систем ЖКХ и территориям (регионам), требующим первоочередного внимания.

Другим источником информации о состоянии законности в данной сфере правоотношений как актуального приоритета является анализ докладных записок всех прокуроров субъектов Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка и выполненной ими работе за год. В докладах подчеркнуто приоритетное значение укрепления законности в сфере ЖКХ и его воздействие на ее общее состояние.

В современных условиях прокурорский надзор за исполнением законов в сфере ЖКХ, в том числе в период подготовки к отопительным сезонам и их прохождения, а также надзор за соответствием федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти идолжностных лиц, органов местного управления, региональных и муниципальных органов тарифного регулирования оказывает значительное влияние на укрепление законности и правопорядка в названной сфере правоотношений.

Вместе с тем, несмотря на активизацию прокурорского надзора и принимаемые акты реагирования, состояние законности в сфере ЖКХ остается неудовлетворительным.

Обеспечение интересов граждан, особенно из числа слабо защищенных групп населения (инвалидов, пенсионеров и др.) способствует также снижению социальной напряженности, предупреждению различных правонарушений.

Между тем прокуроры до сих пор не имеют комплексных методических разработок и рекомендаций по осуществлению надзора в этой сфере, а в теории приоритетов прокурорского надзора недостаточно разработаны критерии такой приоритезации, иерархии приоритетов, механизмов и динамики их развития и смены.

При опросах прокурорских работников становится ясно, что ими обращается внимание на очевидные нарушения законов в названной сфере правоотношений и практически не выявляются причины всего комплекса нарушений. Последние заключаются в причинно-следственных связях между действием (бездействием) должностных лиц специально уполномоченных.

Обобщение опыта работы органов прокуратуры Российской Федерации за 2012 – 2015 гг. в жилищно-коммунальной сфере по проверке исполнения законодательства показывает, что при всем многообразии можно выделить наиболее распространенные или характерные нарушения законов. Их дифференциация по определенным признакам и классификация является надежной основой построения современных методик прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Их точное установление способствует оптимизации прокурорских проверок, повышению эффективности мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения и обстоятельства, обусловившие их совершение.

2.1 Правовое регулирование предоставления услуг, норм потребления и тарифов на оплату услуг в сфере ЖКХ

Предоставление услуг в сфере ЖКХ регулируется нормами жилищного законодательства. В соответствии с требованиями п. 10 ст. 4 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) жилищное законодательство регулирует отношения по поводу предоставления коммунальных услуг. Учитывая, что участниками жилищных отношений является большой круг субъектов (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, юридические лица, граждане), к жилищным отношениям применяется и иное законодательство.

Статьей 8 ЖК РФ определено, что к жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее законодательство с учетом требований ЖК РФ. Нормами ЖК РФ (ст. 20) определены субъекты, основания и порядок государственного контроля качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг в жилом фонде, независимо от его формы собственности в соответствии с установленными требованиями. Данный контроль осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с порядком, установленном Правительством РФ [38].

Услуги составляют такие виды деятельности, работ, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший материально существенный продукт, но изменяется качество уже имеющегося, ранее созданного продукта. Это блага, предоставляемые не в виде вещей, а в форме деятельности, осуществляемой с использованием различных материалов, энергии, а оказание услуг создает желаемый результат по обеспечению и удовлетворению потребностей в надлежащих условиях проживания. Предоставлением этих услуг обеспечиваются нематериальные блага, такие как жизнь, здоровье и т.п., перечисленные в ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ). Обеспечение этих прав является основной целью социального государства, к которому также относится Российская Федерация, что закреплено в международных актах [35]. Между тем действующее законодательство не дает четкого определения понятию «жилищно-коммунальное хозяйство» [36]. В целях единообразной трактовки и четкого понимания существа требований законов в данной сфере необходимо руководствоваться исходными основными понятиями. Так, «коммунальное хозяйство» -совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, поселков и сел. Оно включает санитарно-гигиенические предприятия (водопровод, канализация, бани, прачечные), жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, энергетические предприятия (ТЭЦ, электростанции и др.), сооружения внешнего благоустройства (дороги, мосты и др.), гостиницы и др. Под «коммунальным» в работе понимается принадлежность тех или иных объектов к городскому (поселковому) хозяйству, связанных с ним [39].

Под «хозяйством» в самом общем виде понимается совокупность различных объектов, объединенных единой целью обеспечения жилищного фонда коммунальными услугами в соответствии с техническими, технологическими, санитарными и иными требованиями и нормами, соответствующими возможностям и условиям конкретного региона.

Жилищно-коммунальный комплекс включает в себя системы жизнеобеспечения граждан электро-, тепло-, водоснабжением, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. В целях обеспечения комфортными и безопасными условиями проживания населения, страны постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. № 7978 в соответствии с Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002-2010 годы была утверждена подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». В соответствии с положениями этой программы основными участниками экономических правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве являются жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг – граждане.

Понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» (ЖКХ) в его современном общепринятом правовом значении появилось сравнительно недавно (начало 90-х годов XX века) в связи с интенсивной актуализацией его социальной значимости. Вопросы деятельности ЖКХ являются жизненно-важными, для всего населения страны, поскольку они касаются каждого человека – это обеспечение теплом, водой, электроэнергией, газом, создание комфортных условий проживания.

Федеральным законом от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее Закон № 210-ФЗ) определено, что организация коммунального комплекса -это юридическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Система коммунальной инфраструктуры определяется в законе как совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований [41].

2.2 Источники информации о нарушениях законодательства и организация проверки

Важнейшую роль при осуществлении прокурорского надзора играет оперативное получение полной и достоверной информации о состоянии законности на поднадзорной территории. Для этого необходимо наладить систему получения сведений о состоянии законности и своевременный их анализ.

В процессе организации работы на рассматриваемом направлении прокурорам следует обеспечить эффективное взаимодействие с контролирующими и правоохранительными органами, органами власти на местах и общественностью при осуществлении надзора в указанной сфере. Наладить обмен оперативной, статистической и иной информацией. Практиковать проведение совместных проверок, оперативных и координационных совещаний.

Необходимо на постоянной основе проводить с подразделениями правоохранительных и контролирующих органов (МВД, ФСБ, ФТС, ФНС России, Росфинмониторинга и др.) сверки по материалам, содержащим сведения о правонарушениях в рассматриваемой сфере.

Кроме того, информация о правонарушениях может быть получена из следующих источников: заявлений и обращений граждан, должностных лиц, организаций о неправомерных действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления; сообщений СМИ; материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел; материалов прокурорской и правоприменительной практики.

В качестве сведений о деятельности на поднадзорных объектах и возможных нарушениях при ее осуществлении необходимо также использовать: материалы ранее проведенных органами прокуратуры проверок, проверок органов контроля и надзора (например, территориальных управлений ФАС России); переписку органов прокуратуры с органами власти, правоохранительными органами, организациями; отчеты о работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе осуществляющих тарифное регулирование.

2.3 Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в сфере ЖКХ

В современных условиях интенсивной разработки и проведения многообразных социальных, административных, экономических реформ, изменения отношений собственности, сопровождающихся значительным обновлением законодательства, структуры государственных и хозяйственных органов, требуются новые подходы к организации и деятельности правоохранительных структур, включая и прокуратуру.

Разработка и осуществление национальных приоритетных проектов, касающихся сферы жилищно-коммунального комплекса, рассчитаны на долгосрочную перспективу, касаются основных прав, свобод и интересов каждого гражданина РФ в наиболее жизненно важных сфере. Поэтому вполне оправданно и понятно повышенное внимание органов прокуратуры к обеспечению надлежащего уровня законности в названных приоритетных для каждого сферах жизнеобеспечения как непременного условия успешного выполнения стоящих поистине важных задач.

Правовая действительность требует модернизации, оперативной разработки для прокуроров современных методик надзора, связанных с прокурорским сопровождением выполнения первоочередных задач государства, в том числе приоритетных национальных проектов. Вышеназванные обстоятельства требуют от прокуроров освоения новых подходов и методик обеспечения законности средствами прокурорского надзора в приоритетных сферах правовых отношений в современных условиях совершенствования их профессиональной подготовки. Одной из наиболее актуальных задач прокуратуры является действенный, результативный надзор за исполнением законов в сфере жилищно-коммунального обслуживания населения. Тем более что жилищно-коммунальный комплекс (ЖКХ) — один из самых больших секторов экономики России. Доля основных фондов ЖКХ составляет более 26% от общего объема основных фондов страны и в стоимостном выражении представляет 8 трлн. рублей. В отрасли занято более 3 млн. работников; 19 млн. объектов жилого фонда площадью почти 3 млрд. м кв.; ею потребляется более 20% энергоресурсов страны. При этом по данным Минрегионразвития России износ основных фондов в ЖКХ превышает 60%. Кредиторская задолженность отрасли на конец 2014 г. составила 325 млрд. рублей .

Российское государство гарантирует каждому право на жилище, а органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для реализации права на жилище (ст. 40 Конституции РФ) [1]. В ее выполнении важная роль отведена органам прокуратуры.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам.

2.4 Общая характеристика состояния законности и работы прокуроров по ее укреплению в сфере ЖКХ

Органами прокуратуры РФ в течение нескольких лет активно осуществляется надзор за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере в период подготовки к отопительному сезону и его прохождения, в том числе о соответствии федеральному законодательству правовых актов органов и должностных лиц государственной власти, местного самоуправления, региональных и муниципальных органов тарифного регулирования.

В 2015 году продолжалась тенденция роста количества нарушений в сфере ЖКХ. Так, прокурорами выявлено в 2013 году более 101,4 тыс. нарушения, что на 67% больше, чем в 2008 году, в том числе 3,9 тыс. незаконных правовых актов (+225%). Количество принесенных протестов с 2013 по 2015 увеличилось с 1,1 тыс. до 3,7 тыс. (+236%). Возросло количество внесенных представлений об устранении нарушений законов с 9,1 тыс. до 21,4 тыс. (+135 %). Отмечается тенденция роста количества лиц, привлеченных к административной ответственности (+293%), и объявленных предостережений о недопустимости нарушения закона (+77%).

Несмотря на активизацию прокурорского надзора и принятые меры, состояние законности в указанной сфере правоотношений остается неудовлетворительным, поскольку эти нарушения негативно влияют на права граждан, имеют широкую распространенность, представляют собой повышенную общественную опасность.

Органами государственной власти, местного самоуправления, руководителями энергоснабжающих организаций и хозяйствующих субъектов допускаются нарушения законодательства, регулирующего вопросы подготовки объектов энергохозяйства к отопительному сезону. Нарушения выражаются в несвоевременной подготовке к отопительному сезону, отсутствии бесперебойного обеспечения населения и объектов социальной сферы тепловой и электрической энергией, незаконное отключение энергоснабжения, что влечет за собой нарушения прав и законных интересов граждан. С начала отопительного сезона 2014-2015 гг. на объектах обеспечения жизнедеятельности населении в субъектах России было зарегистрировано 4 чрезвычайные и 19 аварийных ситуаций.

К наиболее характерным и повсеместно выявляемым органами прокуратуры РФ нарушениям относятся факты отключения электрической и тепловой энергии либо ограничения их подачи в жилые дома и на объекты социально-культурного назначения. Основными причинами таких действий, как и прежде, являются наличие задолженности за поставленную энергию, не обеспечение запасами топлива, отсутствие своевременного финансирования, несвоевременное завершение ремонтных работ.

Неблагоприятное положение в стране сложилось с обеспечением водоснабжения населения. Имеются отдельные недостатки в таком обеспечении, которые приводят к возникновению вспышек инфекционных заболеваний. Обеспечение населения доброкачественной питьевой водой требует комплексного решения в рамках реализации целевых программ, принимаемых как на федеральном, так и на региональных уровнях. Однако не во всех регионах имеются такие программы, а при их наличии каких-либо ассигнований на строительство и реконструкцию водопроводных и канализационных сооружений органами государственной власти субъектов Российской Федерации в бюджете не предусматривается, муниципалитетам не выделяется. Причиной указанному является ненадлежащее исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий по обеспечению населения качественной питьевой водой. Генеральной прокуратурой РФ прокурорам субъектов Российской Федерации предложено принять меры по усилению прокурорского надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в сфере водоснабжения населения. При этом органам прокуратуры совместно с органами Роспотребнадзора предлагалось принять меры в судебном порядке указанных органов к ремонту и строительству объектов водоснабжения, необходимых комплексов очистных сооружений, обеззараживающих установок. В субъектах, в которых отсутствуют региональные целевые программы по обеспечению населения питьевой водой, мерами прокурорского реагирования побудить органы власти к принятию таких программ и их реализации.

Распространены случаи принятия органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований незаконных нормативных правовых актов в сфере ЖКХ, в том числе устанавливающих повышенные тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения. Как правило, принятые органами тарифного регулирования размеры предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги по муниципальным образованиям не соответствуют предельным индексам, установленным приказами Федеральной службы по тарифам по субъектам Российской Федерации.

Органами местного самоуправления при издании нормативных актов об утверждении тарифов также допускаются нарушения сроков их утверждения, установленные ст. 9 Закона № 210-ФЗ, которой предусмотрено принятие тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса на очередной период их действия не менее чем за один календарный месяц до даты окончания текущего периода действия тарифов.

2.5 Организация проведения надзорных проверок

Для полноты оценки состояния законности, а также в ходе подготовки к проведению надзорных проверок в рассматриваемой сфере прокурорам необходимо запросить в поднадзорных органах следующие сведения:

1.Состояние коммунальной инфраструктуры региона

1.1. Процент износа объектов ЖКХ в том числе:

-сетей холодного и горячего водоснабжения;

-состояние жилищного фонда (наличие ветхого и аварийного фонда).

Наличие комплексных программ развития ЖКХ (отдельных направлений, например водоснабжения) на территории региона, муниципальных образований.

Наличие адресных программ ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда.

2. Задолженность перед ресурсоснабжающими организациями:

2.1. Размер общей задолженности.

2.2. Период ее образования, тенденции за последние годы.

2.3. Субъекты задолженности: государственные и муниципальные предприятия, управляющие компании (удельный вес приходящейся на них задолженности).

3.Прохождение отопительного сезона

3.1. Процент готовности объектов ЖКХ (котельных, сетей, жилых домов) к отопительному сезону.

3.2. Количество аварийных ситуаций в ходе текущего отопительного сезона.

Количество отключений объектов жилищного фонда от объектов жизнеобеспечения (электроэнергия, тепло и др.), их причины (аварийные ситуации, долги перед поставщиками услуг).

4. Тарифы на услуги коммунальных организаций и управляющих компаний

4.1. Процент роста тарифов на услуги организаций коммунального комплекса.

4.2. Наличие инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, их исполнение.

4.3. Исполнение производственных программ предприятий ЖКХ.

5. Ликвидация и банкротство предприятий в сфере ЖКХ

5.1. Количество таких предприятий (отдельно ликвидируемых и в стадии банкротства), из них государственных и муниципальных, коммунальных организаций (водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения), управляющих компаний.

5.2. Объем долга перед бюджетом, ресурсоснабжающими организациями.

6. Ущерб от противоправных действий в сфере ЖКХ

6.1. Размер ущерба по уголовным делам о преступлениях в сфере ЖКХ.

6.2. Сумма возмещенного ущерба.

6.3. Меры, принятые в целях его возмещения (наложен арест, предъявлены заявления в суд).

7. Расследование уголовных дел

7.1. Количество возбужденных уголовных дел в сфере ЖКХ, из них по материалам прокурорских проверок, по результатам ОРД.

7.2. Виды преступлений

7.3. Сроки расследования уголовных дел (оконченных производством).

7.4. Число направленных в суд уголовных дел, из них количество рассмотренных (отдельно с вынесением обвинительных и оправдательных приговоров).

8. Взаимодействие с органами Росфинмониторинга

8.1. Количество поступивших в органы прокуратуры, правоохранительные и следственные органы материалов Росфинмониторинга;

8.2. Результаты рассмотрения указанных материалов: возбуждено уголовных дел, внесено представлений и др.

8.3. Количество направленных прокурорами в органы Росфинмониторинга запросов.

С учетом направленности проверки к ее проведению рекомендуется привлекать специалистов из территориальных подразделений ФАС России, Росимущества, ФНС России, Росфиннадзора, региональных органов контроля в области промышленности, энергетики и др.

2.6 Типичные нарушения законодательства

Практика прокурорского надзора позволяет определить типичные нарушения законодательства в сфере функционирования жилищно-коммунального комплекса, характерные для всех субъектов Российской Федерации.

Так, нарушения закона при расходовании денежных средств, большая часть которых выделяется из бюджетов различных уровней, допускаются практически на всех этапах их использования, включая размещение заказов для государственных и муниципальных нужд, проведение, приемку и оплату строительных и иных работ, осуществление контроля за целевым использованием данных средств. Все это создает условия для коррупционных проявлений и в значительной степени ограничивает конкуренцию хозяйствующих субъектов.

Распространены факты хищений в сфере ЖКХ путем оплаты фактически невыполненных работ либо их двойной оплаты, несоответствия объемов и стоимости выполненных работ указанным в контрактах, проектной документации, актах приемки выполненных работ; отсутствие должного контроля за качеством и сроками выполнения подрядными организациями работ по капитальному ремонту многоквартирных домов.

Практически во всех субъектах Российской Федерации прокурорами установлено наличие кредиторской задолженности предприятий перед ресурсоснабжающими организациями. Причинами образования кредиторской задолженности являются неэффективная финансово-хозяйственная деятельность должников, повышение стоимости топлива, неплатежи и задолженность населения перед предприятиями ЖКХ за предоставленные коммунальные услуги, отсутствие источника финансирования для покрытия их сверхнормативного потребления.

Практика прокурорского надзора показывает, что некоторые ресурсоснабжающие организации не принимают должных мер по взысканию дебиторской задолженности либо такие меры являются недостаточными.

Прокурорами выявляются случаи заключения в рамках процедур банкротства незаконных договоров оказания консультационных, правовых и иных услуг.

Имеет место необоснованное расходование управляющими компаниями денежных средств на собственное содержание.

Проверками деятельности управляющих компаний выявлено использование платы населения за содержание и текущий ремонт жилого фонда на управленческие и общепроизводственные расходы.

Прокурорами вскрыты случаи нецелевого использования управляющими компаниями средств граждан.

Управляющими компаниями нередко нарушается процедура установления платы за содержание и ремонт жилых помещений (отсутствие решения общего собрания собственников).

Имеют место случаи неисполнения обязательств по доведению до собственников помещений многоквартирных домов отчетов о расходовании собранных с них средств, иной обязательной информации.

Управляющими компаниями зачастую самоуправно устанавливаются различного рода дополнительные платежи.

Нередко допускается незаконное распоряжение общедомовым имуществом в ущерб интересам собственников.

Помимо этого, должностными лицами совершаются преступные действия, сопряженные с грубыми нарушениями прав добросовестных хозяйствующих субъектов.

Распространено незаконное использование бюджетных средств, в том числе Фонда содействия реформированию ЖКХ, поступающих на реализацию адресных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Имеют место случаи приемки должностными лицами выполненных подрядчиками работ и ввода в эксплуатацию жилых домов, которые фактически непригодны для проживания. Наряду с этим допускается длительное не включение аварийных жилых домов в адресные программы, необоснованных отказов гражданам в предоставлении жилья. В деятельности управляющих компаний и коммунальных организаций повсеместны случаи криминального посягательства на денежные средства, уплаченные гражданами за жилищно-коммунальные услуги. Продолжают выявляться факты преднамеренного банкротства коммунальных организаций. Например, в результате прокурорской проверки возбуждено уголовное дело о преднамеренном банкротстве предприятия, осуществляющего поставку тепловой энергии для нужд населения. Имея значительную задолженность перед ресурсоснабжающей организацией за газ, руководство указанного предприятия заключило договоры о продаже оборудования и других основных средств заинтересованным лицам, занизив их стоимость в несколько раз. Подобные преступления выявлены в нескольких субъектах Российской Федерации.

Одной из причин массовых нарушений при использовании средств на реформирование ЖКХ является ненадлежащий контроль за их целевым расходованием со стороны уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Проверки по данным вопросам носят эпизодический, а в ряде случаев и единичный характер, устранение выявленных нарушений не контролируется. Многочисленные правонарушения допускаются уполномоченными субъектами по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг, установлению тарифов и размеров платы за жилищно-коммунальные услуги. Наиболее широкое распространение имеют факты принятия органами местного самоуправления решений об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг и установлении тарифов вне предоставленной законом компетенции.

Например, представительными органами поселений тарифы на водоснабжение нередко устанавливаются с превышением полномочий, определенных ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации [24]. Кроме того, имеет место незаконная практика установления тарифов с превышением предельных индексов, нарушения правил дифференциации ставок по зонам суток при определении тарифов на электроэнергию для населения, несоблюдения правил расчета тарифных ставок, создания условий для перекрестного субсидирования. Допускаются случаи поставки организациями коммунального комплекса ресурсов при отсутствии установленных тарифов.

В ряде регионов принимались местные правовые акты, в том числе уставы муниципальных образований, содержавшие незаконные положения о наделении органов местного самоуправления полномочиями по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг и определению методов их расчета, установлению тарифов и определению метода их регулирования, об установлении платы за содержание и ремонт жилых помещений. Повсеместно выявляются факты несоблюдения элементарных требований законодательства к расчету и взиманию платы за жилищно-коммунальные услуги. Зачастую такая плата взимается при отсутствии волеизъявления общих собраний собственников жилья либо соответствующих решений органов местного самоуправления. Имеют место случаи расчета платы по самостоятельно установленным расценкам, без учета показания приборов, нарушения правил расчета платежей, в том числе их корректировки. Такие действия влекут за собой необоснованное увеличение финансовой нагрузки на население. Широко распространены факты прямого завышения размеров платежей, такие как произвольное повышение жилищно-коммунальной платы, начисление необоснованных платежей, получение денежных средств за фактически не предоставленные жилищно-коммунальные услуги.

Практика работы органов прокуратуры свидетельствует о распространенности случаев незаконного прекращения электро, – водо- и теплоснабжения жилых помещений и социальных учреждений, обусловленных неплатежами потребителей, авариями на объектах электроэнергетики, тепловых сетях и котельных вследствие их ненадлежащего содержания, неудовлетворительным техническим состоянием трансформаторных подстанций и электрических сетей, другого электрооборудования, ненадлежащим исполнением управляющими компаниями обязанностей по содержанию общего имущества многоквартирных домов и др. Допускаются факты незаконного прекращения электро- и газоснабжения котельных, объектов водоснабжения, связанные, как правило, с наличием задолженности за поставленные ресурсы. По этим же причинам, а также вследствие нарушения требований санитарных норм и правил в сфере водоснабжения широкое распространение получили случаи предоставления населению коммунальных услуг ненадлежащего качества, несоблюдения норм водо- и теплоснабжения социальных учреждений.

В основном это выражается в несоблюдении температурного режима в отапливаемых помещениях, а также в подаче горячей воды, температура которой ниже нормативного уровня. Негативное влияние на обеспечение бесперебойного обеспечения потребителей качественными коммунальными услугами оказывает ненадлежащая реализация органами местного самоуправления своих полномочий в сфере газо-, тепло-, электро- и водоснабжения населения.

Во всех субъектах Российской Федерации организации жилищно-коммунального комплекса допускают ненадлежащее содержание и эксплуатацию объектов коммунальной инфраструктуры, электроэнергетики, систем газо- и теплоснабжения, многоквартирных домов. Зачастую организации не исполняют требования по эксплуатации и содержанию электрических сетей, электроустановок, объектов водоснабжения, тепловых сетей и энергоустановок и газопроводов, нарушают правила промышленной безопасности, допускают безлицензионную деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных объектов и водопользованию.

Нередко организации, осуществляющие управление многоквартирными домами, халатно относятся к выполнению своих обязанностей не обеспечивают надлежащее содержание общего имущества многоквартирных домов – кровель (в том числе не принимают меры по их очистке от снега и льда), внутридомового инженерного оборудования, помещений общего пользования (в том числе захламляют подвалы), лифтов, а также уклоняются от проведения ремонтных работ либо допускают производство их с низким качеством, не соблюдают правила пожарной безопасности, уклоняются от заключения договоров на обслуживание внутридомового газового оборудования.

Широко распространены нарушения, связанные с неудовлетворительным содержанием придомовых территорий (в том числе в зимний период), непринятием мер по сбору и временному хранению и вывозу бытовых отходов [28].

Особое внимание прокурорам следует уделять надзору за исполнением законодательства при подготовке объектов ЖКХ к отопительному периоду.

В этой сфере часто встречаются такие нарушения законодательства, как несоблюдение графиков подготовительных работ, уклонение от производства ремонта котельных, тепловых сетей, от выполнения мероприятий по подготовке к зиме жилых домов, отсутствие в котельных резервных источников питания, а также нормативных запасов топлива. С этими нарушениями связаны факты несвоевременной подачи тепловой энергии потребителям.

Многочисленные нарушения допускаются при производстве работ по капитальному ремонту многоквартирных домов с привлечением средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

В основном они связанны с некачественным либо несвоевременным выполнением капитального ремонта, производством строительных работ низкого качества, завышением фактически выполненных объемов работ, стоимости использованных материалов и выполненных работ, включением в сметы необоснованных расходов, выполнением работ, не относящихся к капитальному ремонту.

Допускаются факты нецелевого расходования денежных средств Фонда, бюджетов различных уровней и населения, выделенных в качестве финансовой поддержки проведения капитального ремонта многоквартирных домов.

Органами государственной власти и местного самоуправления, управляющими компаниями, товариществами собственников жилья допускаются случаи незаконного перечисления и (или) зачисления денежных средств, предназначенных для финансовой поддержки производства капитального ремонта либо расселения ветхого фонда, условий их расходования, в том числе излишнего авансирования работ и производство расчетов до их выполнения, а также правил отбора подрядных организаций для производства капитального ремонта.

Распространенный характер носят нарушения законодательства, связанные с приемкой (приобретением) для переселенцев жилья ненадлежащего качества, а также приобретением его по завышенным ценам. Также нередки случаи нарушения сроков сдачи жилых домов.

Органами местного самоуправления ненадлежащим образом исполняются полномочия в сфере реализации Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Часто имеют место бездействие по вопросам правотворчества в рамках установленной компетенции либо принятие незаконных правовых актов, неправомерное оформление заявок на получение финансовой поддержки на переселение граждан из ветхого жилья и на капитальный ремонт многоквартирных домов, неполное либо излишнее финансирование работ по капитальному ремонту таких домов.

Во многих субъектах Российской Федерации допускаются факты ненадлежащего исполнения органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей по переселению граждан из аварийного жилья: несоблюдение порядка признания жилых домов аварийными, уклонение от рассмотрения заявлений граждан о признании домов аварийными; не включение аварийных жилых домов в муниципальную программу расселения, уклонение от предоставления жилья гражданам, проживающим в домах ветхого жилого фонда либо предоставление им жилых помещений, общая площадь которых меньше установленной законом [26].

Повсеместно в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления выявляются нарушения Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при заключении и исполнении муниципальных контрактов на выполнение работ в жилищно-коммунальной сфере.

Основные из них – это несоблюдение требований к предоставлению информации о заключении муниципальных контрактов и размещению заказов, в том числе уклонение от проведения конкурса, несоблюдение правил размещения заказа у единственного поставщика, ограничение допуска участников размещения заказа к конкурсным мероприятиям, истребование у них излишних документов, несоблюдение требований к деятельности конкурсных комиссий, в том числе их работа в незаконном составе, заключение муниципальных контрактов с лицами, представившими ненадлежащие заявки, с исполнителями, подконтрольными должностным лицам органов местного самоуправления, подписание дополнительных соглашений к контрактам в неустановленных случаях, необоснованное перечисление денежных средств по контрактам, в том числе за невыполненные работы (выполненные третьими лицами), не соответствующие договорным условиям.

Нарушения данного законодательства выявлены также в деятельности подрядных организаций, которые представляли конкурсную документацию, не соответствующую установленным требованиям, уклонялись от исполнения контрактных обязательств, завышали объемы фактически выполненных работ и сроки их исполнения, не соблюдали требования муниципальных контрактов к качеству производимых работ.

Злоупотреблениям со стороны подрядчиков нередко способствует ненадлежащее исполнение своих обязанностей должностными лицами заказчиков.

Например, в муниципальных контрактах нередко не предусмотрены условия об ответственности подрядчиков. Органами местного самоуправления не принимаются меры по привлечению к ответственности контрагентов за нарушение условий муниципальных контрактов, уклонение муниципалитетов от осуществления контроля за исполнением контрактов.

В ходе надзорной практики органов прокуратуры зафиксированы и иные случаи злоупотреблений со стороны организаций, управляющих многоквартирными домами.

Так, отмечены многочисленные случаи, когда компании пытались получить право на управление многоквартирными домами, используя подделку протоколов общих собраний собственников жилых помещений, коммерческий подкуп, начисление жилищно-коммунальных платежей без заключения договоров управления многоквартирными домами.

Прокурорами отмечаются факты фальсификаций при создании товариществ собственников жилья. Нарушения требований законодательства при отборе управляющих компаний допускаются и органами местного самоуправления.

Все эти действия нередко направлены на получение возможности извлечение прибыли от незаконной деятельности в жилищно-коммунальной сфере и создания условий для бесконтрольного ее осуществления.

Широкую распространенность приобрели незаконное распоряжение финансовыми ресурсами граждан, хищение собранных денежных средств, их нецелевое расходование, в том числе незаконное финансирование аффилированных организаций, уплата административных штрафов, премирование работников управляющих организаций, удовлетворение их личных потребностей, самовольное распоряжение денежными средствами, полученными от сдачи в аренду общедомового имущества, расчеты с поставщиками (подрядчиками) по завышенным ценам, совершение фиктивных покупок материальных ценностей на средства членов товариществ собственников жилья.

В деятельности организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами, значительное распространение имеет практика уклонения от раскрытия информации о своей деятельности согласно установленным Правительством Российской Федерации стандартам, что создает благоприятные условия для различного рода махинаций.

В ходе прокурорских проверок деятельности жилищно-коммунальных организаций прокурорами нередко выявляются финансовые нарушения.

Муниципальными предприятиями и их работниками, нередко в условиях ненадлежащего контроля со стороны органов местного самоуправления, совершаются различные сделки без согласия собственника имущества, в том числе выдача займов, заключение договоров уступки права требования, сдача имущества в аренду, оплачиваются невыполненные работы по модернизации объектов коммунального комплекса, не организовываются аудиторские проверки, допускаются хищения денежных средств путем необоснованной выплаты премий, излишней заработной платы, присвоения и растраты денежных средств и пр., вносятся административные штрафы, приобретается в личную собственность имущество за счет предприятий и др.

Организациями коммунального комплекса часто ненадлежащим образом реализуются полномочия по разработке и выполнению производственных и инвестиционных программ. Данное нарушение ведет к стагнации процессов реконструкции, строительства и модернизации коммунальной инфраструктуры, а порой к необоснованности сформированных тарифов (в результате чего потребители несут излишнюю дополнительную финансовую нагрузку при осуществлении расчетов за коммунальные ресурсы).

Нарушения законодательства в данной сфере в основном связаны с уклонением от разработки программ, неполным выполнением программных мероприятий.

Одновременно с этим органы государственной власти и местного самоуправления нередко самоустраняются от контроля и мониторинга выполнения названных программ.

Актуальна проблема задолженности жилищно-коммунальных организаций перед ресурсоснабжающими организациями, что ставит под угрозу обеспечение бесперебойной поставки коммунальных ресурсов добросовестным потребителям. Возникновение таких долгов у муниципальных предприятий зачастую связано с ненадлежащей реализацией органами местного самоуправления полномочий собственника имущества.

Особого внимания прокуроров требуют вопросы соблюдения законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности в области производства товаров (оказания услуг) организациями коммунального комплекса, тепло-, газо-, электроснабжения и предоставления коммунальных услуг.

Во многих субъектах Российской Федерации допускаются нарушения, связанные с уклонением отдельных муниципалитетов и уполномоченных организаций от принятия программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, несоответствием принятых программ требованиям законодательства, утверждением их с превышением предоставленной компетенции, неисполнением органами местного самоуправления и уполномоченными организациями обязанности по информационному обеспечению мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, непринятие органами местного самоуправления мер по оснащению образовательных и иных социальных объектов приборами учета др.

Одним из условий обеспечения законности в жилищно-коммунальной сфере является осуществление качественного государственного и муниципального контроля уполномоченными органами. Однако и в деятельности данных органов выявлен ряд нарушений законодательства.

Прокурорам следует давать принципиальную оценку случаям уклонения должностных лиц государственных жилищных инспекций от разрешения поступивших обращений, неполноты проведения таких проверок, незаконного возбуждения и прекращения дел об административных правонарушениях, уклонения от их возбуждения, невыдачи предписаний при наличии на то оснований, выдачи необоснованных предписаний, отсутствия контроля за исполнением выданных предписаний.

Во многих регионах прокурорами выявляется отсутствие муниципального финансового контроля за использованием денежных средств, выделяемых на реализацию мероприятий по модернизации и реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований не имеют возможности реализации полномочий по контролю за деятельностью управляющих компаний, предоставленных ст. 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, ввиду отсутствия специализированных контрольных органов.

Кроме того, пристального внимания прокуроров требует соблюдение органами исполнительной власти и местного самоуправления требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части оформления проводимых проверок.

Всего в 2014 году по результатам проверок в Кемеровской области выявлено 6100 (в 2013 – 4861) нарушений законодательства, в том числе 160 (82) незаконных правовых актов, на которые принесено 157 (72) протестов, в суды направлено 243 (278) исковых заявления, внесено 673 (649) представления об устранении нарушений законодательства, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 295 (234) должностных лиц. По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 74 (96) лица, предостережено о недопустимости нарушения закона 57 (63) лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 20 (27) уголовных дел.

В целом, 2014 году по фактам нарушений законности в сфере ЖКХ в Кузбассе возбуждено 69 уголовных дел с общей суммой ущерба свыше 90 млн. рублей.

2.7 Меры прокурорского реагирования на нарушения законов в сфере ЖКХ

В связи с особой социальной значимостью и остротой проблем, стоящих в сфере жилищно-коммунального хозяйства, надзор за законностью использования финансовых ресурсов в сфере ЖКХ, а также защита и восстановление прав граждан при установлении тарифов в данной области должны находиться под постоянным контролем органов прокуратуры. В ходе проведения этой работы необходимо:

— пресекать факты образования значительной задолженности коммунальных организаций и управляющих компаний за товары, поставляемые ресурсоснабжающими организациями;

— мерами реагирования, включая оспаривание заключенных соглашений в судебном порядке, искоренять сложившуюся практику передачи органами местного самоуправления в собственность частных коммерческих организаций ликвидного имущества предприятий ЖКХ с оставлением в муниципальной собственности аварийного имущества данного комплекса;

— давать принципиальную оценку фактам доведения предприятий ЖКХ до состояния банкротства, в том числе путем изъятия у них имущества, предоставления его в пользование третьим лицам по заниженной стоимости либо аренды у данных лиц по завышенным платежам;

— обязывать ответственные органы власти содержать объекты ЖКХ в надлежащем состоянии, соблюдать нормативные сроки проведения их ремонта, предоставлять гражданам коммунальные услуги установленного санитарно-эпидемиологическими правилами качества;

— добиваться должного осуществления органами местного самоуправления и региональными органами тарифного регулирования обязанностей по контролю за реализацией организациями коммунального комплекса производственных программ, а в случае их невыполнения – снижения объема прибыли указанных организаций, учитываемой при расчете тарифа на очередной период;

— факты введения тарифов с превышением предельного размера их роста на очередной период оценивать с позиций предусмотренной законодательством административной и уголовной ответственности виновных должностных лиц, незамедлительно добиваясь отмены незаконных решений;

— при наличии оснований инициировать постановку вопроса об ответственности глав муниципальных образований и глав местных администраций перед государством или удалении главы муниципального образования в отставку.

Используя весь имеющийся арсенал мер прокурорского реагирования, добиваться реального устранения выявленных нарушений, во всех случаях рассматривать вопрос о привлечении виновных лиц к предусмотренной законодательством ответственности.

При обнаружении в ходе проведения проверок признаков преступлений незамедлительно направлять в порядке ст. 37 УПК РФ материалы в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании виновных лиц [12].

Прокурорам на местах следует учитывать особую общественную значимость и приоритетность надзора за исполнением законодательства на рассматриваемом направлении. Должная организация надзорной деятельности, эффективное взаимодействие с органами власти, местного самоуправления, а также контролирующими и правоохранительными органами позволят обеспечить функционирование жилищно-коммунального комплекса без заметных срывов и в значительной степени повысить влияние прокуроров на состояние законности в этой сфере.

kursak.net